همه ما خواسته یا ناخواسته با تعارضات موجود، میان تصمیمات دولت و خواسته‌های بخش خصوصی در موضوعات مختلف روبه‌رو بوده‌ایم. بسیاری از این تعارضات، ناشی از نوع نگاه متفاوت، اولویت‌های متغیر و ارزش‌های گاه متضاد در بین دولت و بخش خصوصی است. چالش‌ها و سوالاتی که به‌طور روزمره با آنها روبه‌رو هستیم: خودروی خارجی وارد یا از تولید خودروی داخلی حمایت کنیم؟ رفاه عمومی با استفاده از خودروهای خارجی روز مهم‌تر است یا حفظ اشتغال سرمایه انسانی داخلی؟ قیمت ارز واردات را یارانه‌ای حفظ کنیم یا ارز تک‌نرخی را به رسمیت بشناسیم؟ مالیات را از کجای زنجیره ارزش مطالبه کنیم؟ یارانه را به کدام بخش زنجیره ارزش بدهیم؟ این سوالات اگرچه پاسخ‌های متعددی دارد و هر کدام از ما برای آنها پاسخ‌هایی داریم اما به‌راستی مدل درست حل این مسائل کدام است؟ دولت و بخش عمومی در کجای زنجیره‌های ارزش باید حضور داشته باشند؟ کدام تصمیمات را باید با مشارکت بخش خصوصی بگیرند؟ نقش بخش خصوصی در همکاری با دولت و نهادهای عمومی کدام است؟ چالش‌های اصلی چیست؟
در این مقاله تلاش شده با تلفیق دو رویکرد زنجیره ارزش و حکمرانی همکارانه، به مفهوم حکمرانی زنجیره ارزش از منظر ملی توجه کرده و توصیه‌هایی برای شکل‌گیری بهتر همکاری دولت و بخش خصوصی با توجه به زنجیره ارزش ارائه شود.
زنجیره ارزش مجموعه‌ای به‌هم‌پیوسته از فعالیت‌های ارزش‌ساز است که از خرید مواد اولیه اصلی از عرضه‌کنندگان شروع می‌شود، با مجموعه‌ای از فعالیت‌های دارای ارزش‌افزوده برای تولید و بازاریابی یک محصول یا یک خدمت ادامه می‌یابد و با توزیع کالاها میان مشتریان نهایی خاتمه پیدا می‌کند. بنابر نظر پورتر «قوت‌های موجود میان زنجیره‌های ارزش رقبا عامل اصلی مزیت رقابتی به شمار می‌آیند.»
ادبیات حکمرانی زنجیره ارزش برای نخستین بار، در توصیف روابط بین بازیگران مختلف یک زنجیره ارزش و تعریف روابط بین بازیگران به کار گرفته شده است. این دیدگاه، نقطه میانی بین دو دیدگاه یکپارچگی عمودی زنجیره ارزش از یک‌سو و واسطه‌گری بازار از سوی دیگر است. در مدل واسطه‌گری بازار، «مکانیسم قیمت» تنظیم‌کننده روابط بین تامین‌کنندگان و مشتریان است. در مدل یکپارچگی عمودی، تمامی فعالیت‌ها داخل مرزهای یک بنگاه درحال انجام بوده و براساس فرایندهای حاکمیت شرکتی کنترل می‌شوند. در نگاه و مدل حاکمیت زنجیره ارزش، زنجیره توسط یک یا چند بازیگر مهم و قوی، اداره و کنترل می‌شود. این بازیگر که شرکت «پیشرو یا رهبر» نامیده می‌شود، هدایت و کنترل زنجیره را براساس استانداردها برعهده داشته و هماهنگی اجزا برای رسیدن به بهترین کارایی را انجام می‌دهد. اجزای زنجیره ارزش در این مدل به لحاظ حقوقی و براساس توافقات و قراردادهای دو یا چندجانبه به یکدیگر متعهد و وابسته هستند.
حکمرانی بر حرکت مدیریت دولتی از «حکومت» یعنی «رویکرد قانونگذاری بالا– پایین»، به‌سمت جریانی دلالت دارد که همکاری و مشارکت حداکثری در افراد و نهادها برای پیشبرد اهداف دولت را در یک فرایند خودتنظیم در یک جامعه مدنی محقق می‌سازد. مفاهیم حکمرانی با سیر رشدی به‌نسبت تند، از حکمرانی خوب، به‌سمت حکمرانی شبکه‌ای و حال، حکمرانی همکارانه حرکت کرده است. حکمرانی همکارانه به «گردهم‌آمدن ذی‌نفعان متعدد در یک اتحاد مشترک برای تصمیم‌گیری جمعی که منجر به پیامدهای مناسب برای همه طرفین درگیر به رهبری دولت می‌شود»، تعریف شده است.
نقطه ایجاد همکاری‌های متقابل در حکمرانی همکارانه باید تولید «ارزش عمومی» باشد. همین امر، یعنی تفاوت‌های بین ارزش‌های بخش دولتی و بخش‌های غیردولتی، چالش‌برانگیزترین مسئله در فرایند همکاری بین آنهاست؛ چراکه درنهایت باید ارزش‌های عمومی چون پاسخ‌گویی، مسئولیت‌پذیری و شفافیت، در ارائه خدمات عمومی به شهروندان تامین شوند. در این مسیر، یکی از ویژگی‌های موثر همکاری‌های مبتنی‌بر حکمرانی همکارانه، بالا‌رفتن توانایی کشف و حل مسائل عمومی است که از چالش‌های اصلی مدیریت دولتی امروز است. همچنین پرداختن به آنها در یک فرایند همکارانه، درنهایت می‌تواند فلسفه خدمت‌رسانی به شهروندان را عملی سازد.
همان‌گونه که از تعاریف گذشته پیداست، مفهوم حکمرانی زنجیره ارزش بیشتر بر مفاهیم و بازیگران بخش خصوصی تاکید دارد. از سوی دیگر، مفهوم حکمرانی همکارانه و مشارکتی بیشتر به مفاهیم و بازیگران دولتی و موضوعات عمومی و اجتماعی اشاره دارد. آیا می‌توان این دو نگرش را در قالبی جدید با یکدیگر ترکیب کرد؟ قالبی که شاید بتوان آن را «حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش» نامید. اگرچه بخش دولتی با ارزش‌هایی چون مسئولیت‌پذیری، شفافیت، پاسخ‌گویی و کیفیت شناخته می‌شود، درحالی که ارزش‌هایی مانند کارایی و رقابت‌پذیری، ارزش‌های بخش خصوصی هستند. اما آیا کارایی و رقابت‌پذیری، ارزش‌های مورد انتظار دولت نیستند؟ آیا شفافیت و کیفیت، ارزش‌های مورد انتظار بخش خصوصی نیستند؟ آیا نمی‌توان با تلفیق ارزش‌های این دو بخش، به ارزش‌های مشترکی دست یافت؟ «ارزش‌های عمومی» در قالب زنجیره ارزش و در همکاری بخش خصوصی و دولتی قابل دستیابی نیستند؟
بدیهی است امروزه دولت و بخش خصوصی، مسائل و نگرانی‌هایی دارند که برخی از آنها تنها با همکاری مشترک قابل حل هستند و برخی دیگر، فراتر از این، تنها در قالب نهادهای مشترک، قابلیت جست‌وجو برای راه‌حل را دارند. تلاش‌های صورت‌گرفته در سال‌های اخیر برای گفت‌وگو و هم‌افزایی بین دولت و بخش خصوصی که مانند هر تلاش دیگری در برخی موارد با شکست یا پیروزی همراه بوده، گواه این ادعاست که امروز سرنوشت دولت و بخش خصوصی، بیش از گذشته به یکدیگر گره خورده است.
دولت در حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، به‌عنوان رهبر و پیشرو در زنجیره، نقش پیونددهنده اجزای مختلف زنجیره براساس منفعت مشترک اجزای زنجیره را برعهده خواهد داشت. به‌طور مشروح، برای دولت در این الگوی جدید، وظایف و نقش‌های زیر را می‌توان در نظر گرفت:
اشاره شد که یکی از مخاطرات و چالش‌های موجود، اختلاف در ارزش‌ها، اولویت‌ها و اهداف بخش خصوصی و دولتی است. بدیهی است دولت به‌عنوان رهبر زنجیره ارزش عمومی و در جایگاه حکمرانی زنجیره‌های ارزش، وظیفه بازمهندسی و بازطراحی نقش‌ها و وظایف بازیگران زنجیره برای همراستایی اهداف زنجیره‌های ارزش و منافع عمومی را دارد. زنجیره‌های ارزش به علت اهداف متفاوت اجزای آن که همان کارایی و سودمندی برای اجزاست، اولویت‌های متفاوت و گاه متضاد با یکدیگر و با دولت دارند. اما در الگوی جدید حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، می‌توان همه این زنجیره‌ها را اجزای زنجیره بزرگتری از ارزش به رهبری دولت دانست که همسو و همراستا با یکدیگر به منفعت عمومی و ارزش عمومی ختم می‌شوند. بدیهی است این بازمهندسی، رویکردی مشارکتی و مستلزم همکاری، گفت‌وگوی رودررو و شفاف و متضمن منافع عمومی و اهداف زنجیره‌های ارزش به‌طور همزمان است.
یکی از چالش‌های حکمرانی همکارانه، تعیین نقاط همکاری و موضوعاتی است که امکان تعامل و همکاری از نظر دولت و بخش خصوصی در آنها وجود داشته باشد. همچنین همکاری به افزایش نفع عمومی از طریق کارایی زنجیره‌های ارزش بینجامد. بدیهی است ظرافت تعیین موضوعات مرتبط که واجد هر دو شرط باشد، بسیار زیاد و به همکاری و همفکری تنگاتنگ همه بازیگران محتاج است. البته نقش دولت در پیشنهاد مجموعه‌ای از موضوعات و بازتعریف برخی از آنان با هدف هماهنگی با اهداف زنجیره‌های ارزش پررنگ‌تر است.
هنگامی که از موضوع حکمرانی صحبت می‌کنیم، بدیهی است نهادسازی، ایجاد سازوکار برای اعمال حکمرانی، نظارت بر حسن اجرا و بازخورد از نتایج، درجهت بهبود عملکرد نظام حکمرانی تعریف‌شده از ضروریات است. نهاد حکمرانی همکارانه، نهادی مشارکتی و متشکل از بازیگران دولت و بخش خصوصی، زمینه‌ساز، پشتیبان و دارای اختیار اعمال حاکمیت در موضوعات مورد توافق است. همچنین بایستی دربرابر اقدامات خود و نتایج آن پاسخگو باشد.
اعتمادسازی، اغلب یک گام مهم در مراحل پایه همکاری است. اعتماد درک‌شده در میان مشارکت‌کنندگان می‌تواند بر تعهد افراد و گروه‌ها به یک فرایند همکاری تاثیر بگذارد و به‌نوبه خود، پیامدها و نتایج همکاری را تحت تاثیر قرار دهد. ممکن است گذشته روابط بین دولت و بخش خصوصی به دلایل مختلف از جمله نبود درک درست و دقیق از نگرانی‌ها و اهداف یکدیگر و نیز نبود الگویی برای هم‌افزایی این دوبخش با یکدیگر، خوب و مطلوب نباشد. این مسئله باعث می‌شود تجربه نامطلوب قبلی بر اعتماد متقابل و به‌تبع آن، بر تعهد به همکاری متقابل تاثیر منفی بگذارد.
بین دولت و بازیگران، بین بازیگران و بین اجزای مختلف دولت و حاکمیت، برای ایجاد تعهد به فرایند و نتایج این همکاری، از وظایف و نقش‌های اصلی دولت است. طراحی اهداف مشترک اجتماعی امروزه الگوهایی برای مشارکت بازیگران بخش خصوصی در موضوعات اجتماعی طراحی و اجرایی شده است. مسئولیت اجتماعی شرکتی (CSR) که در آن به جنبه‌های مسئولیت کسب‌وکار در قبال جامعه، محیط زیست و انسان‌ها پرداخته می‌شود، از مهم‌ترین این الگوهاست. برخی از این اقدامات، اختیاری و برخی دیگر براساس الزامات قانونی یا فشارهای اجتماعی صورت می‌گیرد. نکته قابل تامل اما نبود الگو و نقشه جامعی برای هم‌افزایی و طراحی دقیق این مسئولیت‌هاست. در الگوی حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، علاوه‌بر اهداف فردی هر یک از اجزای زنجیره‌های ارزش، اهداف مشترک اجتماعی نیز برای همه اجزای زنجیره ارزش تعریف و طراحی می‌شود. به این ترتیب، با دستیابی به آنها، منافع عمومی و ارزش‌های اجتماعی بیش از پیش کسب خواهند شد.
برای ایجاد ارزش عمومی زنجیره‌های ارزش به‌طور معمول، درراستای کسب اهداف خود و ایجاد ارزش فردی در تلاش هستند. دولت به‌عنوان مسئول ایجاد ارزش عمومی و تامین کالاهای عمومی نظیر امنیت و… از سازوکارهای مختلف مانند مالیات و… استفاده می‌کند.
دولت در جایگاه خود، متولی امر ارزش عمومی است اما به علت ساختارهای ایستا و کند خود به‌طور معمول از تحولات و تغییرات اجتماعی عقب می‌ماند. بخش خصوصی به علت پویایی و نزدیکی بیشتر به بطن اجتماع و درگیری روزمره با درک اجتماعی، تحولات خواست عمومی و به‌اجبار حفاظت و حراست از منافع شخصی خود، درکی دقیق‌تر و روزآمدتر از این تحولات دارد. یکی از کارویژه‌های بخش خصوصی در الگوی حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، تعریف دقیق، درست و روزآمد مسئله ارزش عمومی و انتقال این فهم و درک به دولت است. بدیهی است ظرافت در انتقال این فهم جدید و غلبه بر مقاومت ذاتی ساختارهای ایستا و کند دولتی، نیاز به طراحی سازوکار برای این امر را ضروری می‌سازد.
زنجیره‌های ارزش در الگوی حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، خود بخشی از زنجیره کلان ارزش عمومی و الگوی منافع عمومی هستند. یکی از مهم‌ترین راهکارها برای رفع تعارض و همسویی بین اهداف زنجیره‌های ارزش و منافع عمومی، جایابی زنجیره‌های ارزش در الگوی منافع عمومی و تبیین ارزش این اهداف در دستیابی به منافع عمومی است. حاکمیت و دولت تا زمانی که از همسویی اهداف زنجیره‌های ارزش و همبستگی ذاتی آنها با ارزش‌های عمومی اطمینان حاصل نکنند، تعهد و همراهی لازم را برای برآوردن پیش‌نیازهای دستیابی به اهداف زنجیره‌های ارزش، از خود بروز نخواهند داد. به‌عنوان مثال، دولت از افزایش تولید حمایت می‌کند، چون تولید در نگاه دولت به رفع بیکاری، افزایش ثروت ملی و کاهش آسیب‌های اجتماعی تعبیر و تفسیر می‌شود.
یکی از مهم‌ترین مولفه‌های الگوی حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، نظارت مشارکتی بر اهداف، کارکرد و نتایج زنجیره‌های ارزش است. پیش‌تر در تعریف الگوهای ارتباطی زنجیره ارزش گفته شد که ارتباط بین عناصر زنجیره ارزش در مدل حکمرانی زنجیره ارزش، براساس استانداردها، روابط و قراردادهای حقوقی شکل می‌گیرد. استاندارد در زنجیره‌های ارزش، زبان مشترک برای بررسی کارکردها و نتایج زنجیره‌های ارزش در قیاس با اهداف تعیین‌شده است. شفافیت در زنجیره ارزش نیز به‌عنوان یکی از ارزش‌های مورد تاکید دولت در الگوی حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش از طریق تعریف استانداردهای شفاف و راهکارهای نظارت مشارکتی شکل خواهد گرفت. در این راستا بخش خصوصی به‌جهت پویایی، درک بهتر و سریع‌تر از تحولات و نیز تاکید ذاتی بر کارایی، توان بهتری در طراحی و اجرای استانداردهای نظارت خواهد داشت.
نهادسازی در موضوع حکمرانی، همواره به‌عنوان یکی از ضرورت‌های اجتناب‌ناپذیر، مورد بحث و تاکید بوده است. نهادهای مدنی به‌عنوان نمایندگان بخش خصوصی در ارتباط با دولت، ضمن تجمیع و هم‌افزایی توان کارشناسی بخش خصوصی، علاوه‌بر کمک به بخش خصوصی برای ایجاد فهم مشترک از موضوعات در زنجیره‌های ارزش، به دولت نیز برای جلوگیری از سردرگمی و آشفتگی در فهم مطالبات و نیازمندی‌های بخش خصوصی کمک شایانی خواهند کرد. بدیهی است دولت ترجیح خواهد داد به‌جای رویارویی با بخش خصوصی متکثر و آشفته، با نمایندگانی مشخص و متمرکز از این بخش، در طراحی و تعریف منافع مشترک روبه‌رو باشد. در این مقاله تلاش شد تا با تلفیق دو رویکرد حکمرانی زنجیره ارزش و حکمرانی همکارانه، به الگویی برای بازتعریف روابط دولت و زنجیره‌های ارزش، با هدف تامین منافع عمومی و اهداف جامعه از طریق کارآمدی زنجیره‌های ارزش و بهبود کارایی بازیگران آن دست یابیم.
در این الگو، منافع هر یک از بازیگران به منافع بازیگران دیگر گره خورده است. در الگوی حکمرانی همکارانه زنجیره ارزش، همه زنجیره‌های ارزش، خود به‌عنوان اجزایی از زنجیره ارزش کلان و عمومی، همراستا و همسو با یکدیگر و منافع عمومی فعالیت می‌کنند. دولت در این الگو نقش زمینه‌ساز، پشتیبان و هدایت‌کننده را برعهده دارد. نقش‌ها و وظایفی که در این الگو دولت بر عهده دارد، عبارتند از:
در سوی دیگر نیز، بخش خصوصی به‌عنوان بازیگر اصلی زنجیره‌های ارزش، نقش‌هایی را بر عهده خواهد داشت که عبارتند از:
منابع: